由于长期缺乏良好的成长环境,我国的社会组织存在着资金使用不透明、财务管理不规范、从业人员不专业、服务模式不清晰等诸多问题,不仅难以承担更多的社会管理职责,反而还常常滋生出某些社会问题和矛盾来。

    今年5月1日出版的《求是》杂志发表了中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康的文章,周永康在文中强调:“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”其中的“社会协同”,即发挥好社会组织的协同作用,形成党委和政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。

    有关专家认为,多元化的社会组织,可以成为分散公众情绪、减少公共压力的渠道,而各类社会组织的发展,能够有效增加社会沟通,合理进行利益和诉求整合,培养社会公信和自律机制,防止社会矛盾扩大。

    对于社会组织在社会管理中所起到的上述作用,几乎已成为我国各界的共识。

    社会组织成社会管理重要部分

    民政部公布的数据显示,截至2010年,我国在民政部门注册的社会组织约44万个,其中社会团体24.3万个,民办非企业单位19.5万个,基金会2600多个。

    “这些年我国社会组织的发展势头是好的,数量比10年前增长了一倍。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜近日在接受《法制日报》记者采访时说。

    据了解,自党的十六届四中全会第一次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”以来,我国的社会组织进一步发展壮大,参与了不少领域的社会管理工作,兴办公益慈善事业,提供各种公共服务,有些还成为解决就业的渠道。

    “在我国,环保领域社会组织发展比较早,相对来说比较活跃；扶贫领域、教育卫生领域的社会组织,相对来说发挥的功能也较好。原来,社会组织所在的领域相对比较集中,现在是活跃在各个领域,包括行业协会、学会等各个领域；从地区来看,原来社会组织只在少数地区比较活跃,现在各地都有所发展。当然,一定的地域特征还是有的,这和当地的开放程度与经济发展有很大关系,相对来说东部、西部较中部发达。”邓国胜介绍。

    今年3月通过的“十二五”规划提出,要“培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务”。有分析称,在“十二五”规划这种国家层面的发展计划中专门提及“社会组织”并作出解释,还是前所未有的。

    “胡锦涛总书记在今年年初中央党校的讲话中,提出‘8点意见’,其中第1条、第6条都提到了社会组织管理。可以看出创新社会管理在社会组织管理方面是大有作为的。”邓国胜说。

    社会组织发展水平仍然较低

    “一个国家的社会组织发展水平究竟如何,其衡量的指标是社会组织的总数量、社会组织开支占整体GDP的比重和社会组织提供给社会的就业机会这三个方面。虽然相对过去而言,社会组织发展迅速,但就客观发展水平而言,我国社会组织发育仍然比较落后。”邓国胜说。

    我国较大的非公募基金会之一、南都公益基金会副秘书长刘洲鸿在接受《法制日报》记者采访时也表示,尽管社会公共服务领域对发展民间组织的呼声越来越高,但受观念、资金、政策等各方面的限制,我国的社会组织发展仍处于较低水平。

    有关专家认为,低水平不仅仅指的是数量。由于长期缺乏良好的成长环境,我国的社会组织存在着资金使用不透明、财务管理不规范、从业人员不专业、服务模式不清晰等诸多问题,不仅难以承担更多的社会管理职责,反而还常常滋生出某些社会问题和矛盾来。

    《法制日报》记者了解到,目前有很大一部分社会组织的规章制度均不完善,有些甚至只有口头规定,或虽有完善的制度,但由于专职人员过少、财力不足等原因,其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权,还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面,都带有行政化倾向。

    由于社会组织自身存在的种种问题,挪用善款、内部交易等事件时有发生,其中较早的一个例子曾轰动一时——全国牙防组违规认证非法收取218万元资金。而最近的例子是,今年6月,民政部取缔了一个名为“全国高科技协作组织”的社会组织。经查明,该组织的部分分支机构打着国家机关的名义在各地行诈骗敛财之举,不仅损害人们经济利益,还影响了国家机关形象。

    管理机制上的落后也是社会组织问题较多的一大原因。《法制日报》记者了解到,目前,对社会组织的管理由登记管理机关和业务主管单位分别进行,即双重负责管理制度。在社会组织快速增长的今天,这种管理制度的局限性和滞后性也逐渐显露出来。

    中南大学政治学与行政管理学院副教授董文琪认为,“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。一方面,主管单位作为社会组织成立的审查者和业务指导者,难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式,容易走向无为放纵或积极干预这两个极端；另一方面,我国法律未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责给予切实的财政支持。民政部门作为社会组织的登记管理机关,在对社会组织依法实施管理时,普遍面临着力量薄弱等问题。

    监管向“宽审批严监管”转变

    那么,如何将社会组织纳入到社会管理体系中并规范其运行,促其充分发挥在社会管理中的作用?

    周永康在今年5月1日出版的《求是》杂志上发表文章指出:对于社会组织,要坚持培育发展和管理监督并重,纳入党委和政府主导的社会组织体系,促进其健康有序发展,真正发挥好在社会管理和公共服务中的重要作用。

    民政部最新消息显示,《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案的征求意见已经结束,“新规”没有再出现关于业务主管单位的规定,仅规定各级人民政府及其有关部门做好业务指导和相关管理工作。这意味着,更多的社会组织将被“纳入党委和政府主导的社会组织体系”中。

    如何做到“培育发展和管理监督并重”?接受《法制日报》记者采访的多名专家给出了建议。

    “在培育和扶持社会组织力度上,可以通过购买社会组织服务,税收减免税优惠,完善社会组织员工的社会福利与保障,加强对社会组织的培训与能力建设等措施,稳步推动社会组织的发展。”邓国胜说。

    刘洲鸿也向记者表示:“希望正在制定的慈善法有更多的内容来讲如何扶持民间组织发展。”

    培育是为了确保社会组织的发展更加规范。而在保证社会组织规范运作上,监管必不可少。《法制日报》记者了解到,目前我国对社会组织的监管主要为年检和评估,重登记而轻监管,非营利组织登记注册以后,监管手段亦比较弱,即便社会组织出现违法行为,也只能在年检时对其作出处罚。

    邓国胜认为,要推进对社会组织的管理从‘严审批、宽监管’向‘宽审批、严监管’模式的转变。但他同时也提出,这对民政部门是一个极大挑战:“政府部门虽然也设立了举报中心,发动社会监督,但是举报的不多,并且也不一定能管得过来。有的省份,民政系统中负责社会组织监管的部门只有十几个、几十个人,面对成千上万的社会组织,根本管不过来。”

    鉴于存在这样的困境,邓国胜建议,一方面要发挥社会监督的作用,不必什么事情都自己去做,政府部门可以借行业自律的作用进行监管；另一方面,政府部门也需要加强这方面的机构建设,提升政府部门管理社会组织的能力。